□ 董良坤

［摘 要］目前，人力资源服务业正在经历由传统监管向治理创新转型，既面临着一些突出的诚信缺失问题制约，又面对着市场有效监管能力不足的挑战。本研究基于公共治理的分析视角，从人力资源服务业诚信建设现状入手，论述了诚信治理的概念内涵、框架逻辑与模式特征，探讨了共治导向下诚信治理体系构建的必要性。研究发现，诚信治理在本质上反映了传统监管走向诚信治理的道德价值取向，具有规制约束、市场激励和社会评价等多重属性，仅靠政府职能的单一管制，难以有效解决长期存在的人力资源市场违规失信难题，未来需要体系化重构政府、企业、行业和社会等多元主体参与的诚信共治框架，多维度推进人力资源服务业治理体系和治理能力现代化。

［关键词］人力资源服务业；诚信治理；社会参与；对策建议

一、问题的提出

人力资源服务业是促进人力资源有效开发与优化配置的专门行业，作为现代服务业和生产性服务业的重要组成部分，也是构建人力资源协同发展产业体系的重要领域。根据人力资源和社会保障部统计，2019年底全国各类人力资源服务机构3.96万家，同比增长10.8％；行业从业人员67.48万人，同比增长5.2%；人力资源市场网站1.50万个。显而易见，随着市场准入环境持续优化，行业规模和市场参与主体大幅增加，各类市场监管信息呈现爆发式增长，既有的市场监管理念、依据、范围和方式都在发生变化，对人力资源服务业监管转型与治理创新提出新的要求。

事实上，由于市场化、产业化和国际化过程对人力资源服务业的传统价值观念、产业治理文化带来剧烈冲击，人力资源服务行业的诚信缺失问题频发，越益凸显政府监管职责与监管能力局限。比如，2018年，某知名招聘网站员工参与造假倒卖公民个人简历达16万份，通过招聘平台向社会、学校、家庭和社区传播，非法获取不正当的经济利益。同时，不断变异的招聘网站虚假备案、违规发布不实招聘信息、甚至出现境外赌场招聘广告等违规失信行为，持续引发社会公众对互联网招聘平台的信息发布审核机制及监管责任的广泛质疑。而高发于试用期、实习期和培训期的各种“求职陷阱”，长期以来成为困扰人力资源市场主体互信的难解痼疾，造成各方参与主体之间的合作信任出现危机，既对公平竞争的市场运行秩序造成冲击，又对人力资源服务业诚信建设及监管有效性带来挑战。

近年来，人力资源要素市场化配置领域的违规失信行为及监管治理问题，已经引起政府、学界和产业界越来越多的关注，梳理和归纳既有的研究进展，主要集中在如下三个方面：一是探讨监管法制建设滞后对失信行为的影响。来有为和袁东明（2014）认为，现有市场监管政策和法规层次不高，对行业规范和指导意义不强，导致人力资源市场监管的依据不足。田永坡（2016）调查发现，通过提供虚假信息骗取求职者钱财，比如以介绍工作、职位招聘等名义，构成不规范经营行为和不诚信行为的典型表现。王丽鹤（2014）针对人力资源市场监管不力、政策制度体系尚未完全建立问题，给出了相应的对策建议。二是品牌培育与行业诚信服务质量的关系。萧鸣政和郭丽娟（2013）提出，品牌化是人力资源服务企业核心竞争力和无形资产，但是目前服务的层次和技术含量偏低，没有形成统一规范和服务品牌，诚信竞争优势不明显。三是提出了治理失信行为的改进措施。高亚春和王文静（2016）建议，政府部门应当采取综合采用信用记录、警示告诫、公开曝光、行政处罚等措施加强行业信用体系建设。姜红艳（2020）提出通过大数据和区块链技术，为人力资源服务机构建立诚信档案，打造人才诚信挖掘和培养体系，促进行业的规范有序发展。

综上可见，现有的研究文献提供了不同角度的研究认知，为诚信治理的价值判断可以提供有益启示，但多数还是附属于行业发展本身的一般讨论，以诚信建设的实践描述和工作评价为基础，而且更多局限于传统的政府职能监管视角，把诚信治理引入特定行业的系统研究却少有涉及。以人力资源服务业“诚信建设、诚信治理、诚信共治”等关键词在“中国知网”平台进行搜索，仅有一篇报道文章却无专门研究文献，足见相关理论研究的空白，尤其从共治角度来讨论人力资源服务业诚信建设的研究匮乏，无论在理论探讨还是在实践治理方面都还有明显不足。

基于以上认知，本文立足于市场监管转型的背景，讨论了人力资源服务业诚信治理的概念逻辑、框架体系和一般特征，在客观分析人力资源市场诚信建设的现实挑战基础上，提出了构建人力资源服务业诚信共治体系的框架思路与对策建议。

二、概念界定与分析框架

（一）概念缘起

诚信共治的引入是本研究的关键概念，由诚信治理的内涵推演和扩展而来。作为市场监管转型过程中的新型治理方式，目前对诚信治理并没有统一、明确的定义，也未见现有的行政规章或政策文件对其详细规范。从人文缘起看，诚信作为儒家文化的基本行为规范，是中华传统文化重要的伦理范畴。而把诚信准则作为人力资源服务业这一特定行业治理的监管取向，体现市场参与主体所共同认知的道德尺度及主流价值，是根植于人力资源服务产业治理语境下的特有概念，具有鲜明的时代特征和中国特色。狭义上理解，诚信共治的逻辑语义，亦称诚信建设的共同治理，是指市场监管主体按照法定规则和规范标准，对人力资源市场活动全过程的诚信行为实行多元主体参与治理的一种新型监管机制，作为社会共治型的公共治理体系，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排，反映人力资源服务业监管转型及治理体系重构的价值导向。

从制度供给的角度看，党的十八大首次把诚信准则纳入社会主义核心价值观范畴，不仅为经济社会领域的诚信建设指明方向，而且为人力资源要素市场化配置领域的诚信治理奠定基础。2016年12月，习近平总书记特别强调，“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信”，从党和国家事业的全局高度为全社会的诚信建设提供基本遵循。2020年5月，国家出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，要完善诚信建设长效机制，构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。可以认为，把诚信建设内涵纳入政府、社会和产业等不同领域的治理层面，作为国家治理体系的重要组成部分，不仅是推动新时代全社会诚信建设的重要制度安排，而且为人力资源服务业诚信治理的体系化与制度化提供逻辑前提。

（二）分析框架

相对于传统的市场监管理念与治理框架，人力资源服务业诚信共治的体系构成具有其特殊内涵与外延，与人力资源要素市场化配置的特定目标和行业特点直接相关。作为一种特殊的产业组织形式，人力资源服务业并非市场经济中一般意义上的商品交换形态，而是以促进劳动者就业和职业发展、为全社会的人力资源开发配置提供专业服务为宗旨，事关人才市场发现、人力资源服务供给和促进人的全面发展等多元功能。因而其特定的产业特点、功能定位和社会属性，决定了诚信共治的体系框架的构建基础，不仅需要遵循一般的市场监管法则，而且更加需要突出其道德层面的伦理价值，换言之，人力资源市场监管转型对诚信文化的伦理诉求，远远超出其他的一般要素市场化配置领域。

从公共治理的角度看，诚信共治作为实现市场有效监管的重要组成部分，本质上强调多元主体参与的社会共治导向，意味着对以往部门式、审批式、分段式为特征的市场监管方式的转型升级，其蕴含的治理价值多元而又覆盖的外延广泛，既关系到人力资源服务机构市场准入、前置审批、行政许可等规制性管理，又涉及到监管法律、政策工具、技术手段、道德文化等不同要素的相互作用。同时，人力资源市场各方参与主体的规则约束、社会监督、舆情氛围等同样作为诚信治理体系的自律或他律部分，具有广泛的社会动员及民意基础，也是诚信治理体系不可或缺的有机构成。从这个意义上看，人力资源服务业诚信共治体系是一个多维度、多主体、多层次的公共治理框架，既表现为外部约束和内部约束的统一，又体现他律机制和自律机制的互补，既表现为政府主体和市场主体的互信合作，又反映市场参与主体对于诚信准则的普遍认同，更重要的是，可以折射出市场主体守信或失信的内在驱动力量及行为表现方式，从而形成来自法律、机制和道德层面的“三位一体”的体系化治理机制。具体而言，可以把诚信共治的体系框架归结为如下三个层面的逻辑：

第一，法律层面：“不敢失信”的内在驱力。构成这一逻辑的前提是“违法失信”必究，体现惩治与威慑功能，具有代表国家意志对主体失信治理的强制性，反映人力资源服务业监管治理的法制化进程。换言之，通过一系列法律法规的制定实施，为行业诚信治理提供基本的法律框架，可以对市场主体的不诚信行为产生持久约束力，客观上形成不敢失信的权威遏制和他律控制。

第二，机制层面：“不能失信”的内在驱力。从制度约束看，这一逻辑的前提在于“违规失信”必罚，体现防范、监督与控制功能，主要依托政府的法定职责与监管职能，通过一系列的政府规章或规范性文件实施，对市场主体进行守信激励与失信惩戒，特别是通过增大惩戒力度来提高行为主体的失信成本，使其付出的失信成本高于失信收益，主观上形成不能失信的经济代价和利益制约机制。

第三，道德层面：“不愿失信”的内在驱力。从诚信文化的角度来架构基于道德支撑和伦理层面的治理体系，前提在于“失信失范”必责，体现道德激励与谴责功能，把诚信治理作为行业发展最重要的社会资本，通过培育人力资源服务业诚信文化基因，重塑建立在诚信伦理基础上的核心价值观，从而形成不愿失信、不想失信的道德约束机制，这是更高层次超越他律的自我约束和自律约束，也是人力资源服务业诚信“自在”走向诚信“自觉”的重要标志。

三、现实基础与构建必要

人力资源服务业正在进入新一轮发展的战略机遇期，在优化人力资源配置、促进人力资本积累和服务实体经济发展等方面的独特作用日益显现。与此同时，人力资源市场诚信监管体系渐趋成形，行业守信激励和失信惩戒机制效应显现，人力资源服务机构和从业人员诚信理念日渐深化，诚实守信的人力资源服务环境持续改善。从实践创新的角度看，其主要成效表现在如下方面：一是诚信建设的制度供给不断扩大。2012年人力资源和社会保障部《关于加强人力资源服务机构诚信体系建设的通知》，标志着在全国范围内开启行业诚信建设进程。2014年12月，《关于加快发展人力资源服务业的意见》强调，“深入推进人力资源服务机构诚信体系建设，健全诚信管理制度”。2018年10月，《人力资源市场暂行条例》正式实施，首次在行政规章层面明确建立人力资源服务机构诚信服务的流动配置机制。二是市场主体的诚信品牌培育效应显现。通过实施诚信服务主题创建工程，持续加大对行业优质品牌扶持力度，鼓励和支持申报人力资源诚信服务示范机构、地方名牌、文明单位等品牌评选，截止2019年底，评选确定“全国人力资源诚信服务示范机构”360余家。三是行业标准化、规范化建设有序推进。2011年全国人力资源服务行业首个国家标准《高级人才寻访服务规范》正式实施，以及此后的《现场招聘会服务规范》、《人才测评服务业务规范》等多项国家标准相继颁布，为行业的标准化、规范发展奠定制度基础。

然而，人力资源市场运行依然面临着一些突出的诚信缺失问题，对人力资源服务业规范有序发展带来负面影响，尤其是多元主体参与的诚信治理不足，构成行业监管效能提升的短板制约。因而，在整个社会层面诚信建设加快推进的过程中，尤其是在新发展格局下探讨诚信共治体系的形成逻辑与构建必要，不仅是推动人力资源市场监管方式创新的内在需要，也是促进人力资源服务业可持续发展的必然要求。

（一）内生需求：监管转型中“法制”与“德治”的失衡格局，对传统监管的伦理价值不足提出新挑战

监管转型直接影响产业治理格局，涉及深层次的市场权力结构调整和行业监管理念变革。然而现实中人力资源市场违规失信行为屡禁不止，既反映单纯倚重政府监管自身存在的不足，又表明监管转型尤其是诚信治理的体系建设滞后。据一项问卷调查显示，由于市场参与主体的快速增加，监管对象的数量范围日益庞大，现有的市场监管法规层次不高，难以涵盖人力资源服务机构的主要经营范围和产业链领域，而且缺乏可操作的具体规范和实施标准，市场有效监管还缺乏充分的法理依据。[⑦]同时，由于部分人力资源服务机构的法制意识淡薄和伦理责任不足，单纯追求商业利益的“最大化”赚钱效应，虚假招聘、虚设职位、虚造学历和虚构履历等为代表的典型失信行为长期存在，严重损害市场主体之间的合作信任关系，更加凸显市场监管法制与伦理文化的失衡，迫切需要在法律与道德之间构建新的产业治理方式。

（二）外源动因：监管资源配置中“政府”与“市场”的职能界定，对诚信治理的多元主体参与提出新要求

长期以来，政府职能对人力资源市场准入监管，主要依据《人才市场管理规定》、《中外合资人才中介机构管理暂行规定》等规范性文件，实行正面清单为基础的事前审批制度，大多属于许可管理、行为规范、日常管理、机构年检等行政措施，政府职能可以直接介入或干预微观的市场运行及业务活动，带来市场参与主体的活力不足。自2015年以来，国务院选择中国(上海)自由贸易试验区率先引入和实施负面清单管理试点，人力资源机构工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，对政府来说意味着“法无授权不可为”，更加显现政府的单一监管职能与职责局限，加之行业从业人员尤其是市场经营者的诚信教育功能不足，人力资源服务机构的整体诚信状况不容乐观。因此，通过厘清政府和市场的职能边界，如何推进“重审批轻监管”的传统方式向“宽准入严监管”的现代治理模式转变，最大限度减少政府行为对监管资源的直接配置，对推动人力资源服务业诚信建设从单一主体监管走向多元主体治理提出现实需求。

（三）技术推力：数字化带来新业态“规范”与“发展”的关系厘定，对诚信体系的共治能力提出新命题

随着互联网技术加速从生产力层面向生产关系层面转变，以数字化、网络化、智能化等为代表的新一代技术运用，正在深刻影响和改变着传统人力资源市场的运行格局，对人力资源服务业态结构、商业模式和服务方式等带来深刻影响。一方面，人力资源服务业监管体系的诚信识别与判断能力，要以信息化、智慧化的运作平台作为技术支撑，通过主体信用信息的广泛连接与数据开放，实现行业诚信数据资源的最大化利用。另一方面，不容忽视的现实是，覆盖全行业的征信系统尚未形成，既有的诚信建设尚未完全实现基于大数据的精准分析，更多的还是停留在专项行动、主题创建、诚信典型示范等短期行为层面，或者根据投诉、举报、信访等被动式的定向查处，主动型的数字化跟踪式监管机制尚未建立。此外，行业信用记录及可量化的标准缺失，以中介招聘、人才派遣、人事代理等为代表的传统业态转化为可用诚信数据的能力有限，尤其对网络招聘、线上服务、第三方平台等新兴业态诚信治理的社会合力不足。如何理性把握技术进步、审慎监管和规范发展之间的关系，这也是数字化时代人力资源服务业诚信治理能力提升面对的全新课题。